Perception du discours social et action publique de l’habitat
 
 
 
 
Résumé

Cette présentation est le prolongement d’une étude de terrain menée par le CESSA sur l’image et l’acceptabilité du logement social dans la région PACA auprès du « grand public ». Dans un premier temps nous analysons, dans un contexte d’augmentation du recours contentieux à l’encontre des permis de construire délivrés aux bailleurs sociaux, les perceptions que les élus se font de l’opposition des habitants. Les acteurs politiques et institutionnels ont souvent fini par incorporer l’image supposée négative du logement social ; les représentations sociales deviennent ainsi un impensé politique justifiant l’inaction des politiques locales. Dans un deuxième temps, nous étudions la perception sociale du logement HLM dans la région. Alors que les élus, les techniciens des administrations étatiques et les bailleurs sociaux entretiennent une image stéréotypée de l’opposition du « grand public », notre enquête souligne la complexité de représentations sociales rarement réductibles au seul refus systématique : les attitudes de rejet masquent souvent des représentations bien plus complexes que ne le laissent paraître les discours.


Introduction

Dans l’actuelle situation de crise du logement social en France [1], la région Provence-Alpes-Côte d’Azur (PACA) représente un cas extrême. Cette région a tout d’abord connu une forte baisse de la construction de logements sociaux durant la période 1996-2000. A cette situation, ce sont ajoutés deux phénomènes ayant particulièrement alerté les pouvoirs publics dans les années 2001-2002 : l’explosion des contentieux autour de la construction de nouveaux logements sociaux et le non-respect de loi SRU [2] (Solidarité Renouvellement Urbain) du 13 décembre 2000 par de nombreuses communes.

Ces deux phénomènes sont d’ailleurs liés, les contentieux [3] qui affectent une part non négligeable des opérations pouvant expliquer au moins en partie la faible implication, voire l’hostilité, d’une partie des communes [4]. D’autres facteurs propres à la région PACA peuvent expliquer cette situation, notamment la difficulté d’acquisition du foncier du fait de la forte pression foncière et de la spéculation immobilière particulièrement importante.

Dans un contexte où l’implication du public dans les processus de décision (consultation, concertation, participation,...) devient consensuel dans le discours des élus [5] et des décideurs publics, nous nous interrogeons sur la perception que les pouvoirs publics (de l’Etat et des collectivités locales) se font des représentations sociales autour du logement social. Comment se fait l’articulation entre ces perceptions et l’action publique (ou l’inaction publique) du logement social ? En effet, face aux discours de stigmatisation du logement social et aux nombreuses mobilisations contre les opérations de construction (cachant parfois mal la défense d’intérêts organisés et/ou des attitudes xénophobes), les pouvoirs publics semblent se retranchent dans une attitude de défense. Le volontarisme politique, parfois mis en avant dans les discours de promotion du logement social laisse rapidement la place au repli des acteurs, en particulier élus ou techniciens des collectivités locales, dès l’apparition du premier obstacle.

Nous cherchons à montrer que dans un contexte de crise du logement social dans les années 1980-1990, de montée du discours sécuritaire sur les banlieues, les acteurs politiques et institutionnels ont souvent fini par incorporer l’image négative du logement social dans le grand public ; les représentations sociales sont ainsi devenues un impensé politique justifiant l’inaction des politiques locales. Les résultats de nos recherches mettent plutôt en évidence que les individus ne sont pas globalement opposés au logement social et que les attitudes de rejet masquent souvent des représentations bien plus complexes que ne le laissent paraître les discours.

Nos conclusions sont le résultat d’une recherche de terrain menée sur l’image et l’acceptabilité du logement social dans la région PACA auprès des grands publics. Nous avons utilisé à ce fin des outils différents : l’analyse d’une configuration de conflit autour de l’implantation d’un petit groupe de logements sociaux dans le 4ème arrondissement de Marseille ; une enquête quantitative par questionnaires passées auprès d’habitants résidants à la fois dans le parc HLM et dans le parc privé [6].

Dans un premier temps nous allons analyser, dans un contexte d’augmentation des contentieux contre la construction des logements HLM, les perceptions que les élus se font de l’opposition des habitants. L’action des élus n’est pas dénuée d’ambiguïtés : la pression de certains collectifs d’habitants pouvant être opportune pour certains maires qui n’ont pas ainsi à expliciter leur propre réticence à l’égard du logement social. Dans un deuxième temps, nous analyserons, à l’aide des résultats d’un questionnaire sur l’image et l’acceptabilité du logement social, les représentations sociales à propos du logement HLM dans la Région. Alors que les élus, les techniciens des administrations étatiques et les bailleurs sociaux entretiennent une image stéréotypée de l’opposition du « grand public », notre enquête souligne la complexité de représentations sociales rarement réductibles au seul rejet systématique du logement social.

Les élus entre perception et instrumentalisation de l’opposition sociale aux HLM

Habitants et élus dans la montée des phénomènes d’opposition à la construction d’HLM

Au 1er janvier 2000, la région PACA comptait 230 000 logements locatifs à statut social, soit 12 % des résidences principales. Ce pourcentage est inférieur à la moyenne nationale (de l’ordre de 17 %) ainsi qu’aux objectifs de la loi SRU (20 % de logements sociaux dans les territoires urbains). La visite du secrétaire d’Etat au logement social dans la Région PACA en 1998 témoigne de la prise de conscience des pouvoirs publics de leur incapacité à répondre efficacement au problème d’une construction de logements déficitaire.

La Direction Régionale de l’Equipement (DRE PACA) fait un constat alarmant concernant non seulement le rythme ralenti de la construction mais aussi la hausse des contentieux autour de la construction de nouveaux logements sociaux. En 1999, une enquête conjointe de la DRE et de l’Association Régionale des Organismes HLM (ARHLM) de la région PACA menée auprès des organismes HLM fait le point sur cette question : dans la Région, on compte 2 912 logements sociaux, soit 59 opérations de construction soumises à une procédure de contentieux [7].

Le phénomène est loin d’être homogène dans les différents départements de la Région. La bande côtière est beaucoup plus concernée par l’expansion des contentieux administratifs. Ces derniers se concentrent en effet dans les quatre départements les plus urbanisés : 863 logements en contentieux repartis en 15 opérations (29% des logements en contentieux) dans les Alpes-Martimes ; 472 logements répartis en 10 opérations (16% des logements en contentieux dans le Var ; 1 432 logements répartis en 31 opérations (49% des logements en contentieux) dans les Bouches-du-Rhône. Le Vaucluse est déjà nettement moins concerné, puisque on retrouve 154 logements répartis en 3 opérations (5% des logements en contentieux). Dans les autres départements de la Région, Alpes de Haute-Provence et Hautes-Alpes on ne retrouve aucune procédure contentieuse. Si on change d’échelle, on s’aperçoit que la répartition des contentieux le long de la côte méditerranéenne a une spécificité périurbaine plus qu’urbaine. Le taux de refus d’implantation de logements sociaux dans les communes périurbaines représente à lui tout seul 39% des refus des opérations de construction.

Le décompte de logements sociaux dans les communes périurbaines permet d’observer un phénomène très singulier : le refus du logement social est beaucoup plus important là où l’offre d’implantation des logements sociaux est très faible, voire nulle. Sur 59 opérations, 40 d’entre elles étaient situées dans les communes où le logement social est relativement moins représenté. Ces chiffres ont conduit les services du logement de l’Etat et notamment la DRE PACA et les différentes Directions Départementales de l’Equipement (DDE) à se représenter une opposition systématique et a priori des riverains aux constructions de logements sociaux par crainte de l’arrivée de populations en difficulté (populations très fortement précarisées, d’origine étrangères, etc.). Les populations locales seraient ainsi les principaux protagonistes du refus de logements sociaux. Cependant, les chiffres concernant les requérants des contentieux font émerger deux éléments intéressants. Tout d’abord, les associations de riverains et les particuliers, même si majoritaires (63,7% des opérations soumises à contentieux), ne sont pas les seuls acteurs à s’opposer à la construction de logements sociaux. Les communes intentent des contentieux dans 29,5% des cas (l’Etat et d’autres opérateurs dans 4,5% des cas). En outre, dans les communes urbaines où l’offre sociale est plus importante, le pourcentage d’opérations dans lesquelles les communes à intenter des recours monte à 40% des cas.

Ces données relativisent l’image caricaturale d’une population locale mobilisée contre l’arrivée de la misère sociale dans sa propre commune et farouchement opposée à la construction des logements sociaux. Il ne s’agit pas ici de sous-estimer l’existence du phénomène NIMBY dans la région, mais une lecture trop réductrice masque la complexité des causes de l’opposition à la construction d’HLM. Rendre principalement responsable le grand public de l’arrêt de construction des logements sociaux revient à dispenser les élus de leurs responsabilités et de leur ambivalence à l’égard de ce problème.

Les élus et l’instrumentalisation des représentations sociales : une configuration conflictuelle autour d’un programme d’implantation d’HLM

Pour montrer les interactions entre l’opposition des habitants à la construction de logements sociaux et l’action des élus, nous allons ici présenter un cas particulier : celui de l’implantation conflictuelle d’un groupe de logements HLM à la Traverse Force dans le 4ème arrondissement de Marseille. L’action de certains élus ainsi que l’attitude des bailleurs sociaux montrent que l’opposition aux projets de construction ne sont pas uniquement le fait des habitants. Ils sont aussi la conséquence de luttes entre différents acteurs politique et institutionnels qui tendent parfois à instrumentaliser et utiliser des programmes d’opposition.

L’opération « traverse Force » s’est déroulée entre avril 1997 et février 2001. Il s’agit d’un projet de 34 logements qui a rencontré une vive opposition de la part des riverains. Ces derniers ont ainsi intenté un recours contre le permis de construire. Une habitante de la Traverse Force découvre par hasard qu’il y aura en face de son immeuble une nouvelle construction de 14 mètres de hauteur destinée à abriter des logements sociaux. La seule évocation du terme « logement social » provoque chez elle un sentiment de peur et d’insécurité pour son environnement quotidien. Elle a l’impression que dans le quartier vont arriver les populations des cités, synonymes de bruit, d’insécurité, de délinquance, de drogue, etc. Elle avertit les autres habitants de la traverse Force de ce projet de construction et un collectif se monte pour s’opposer à la construction du groupe de logements. Le problème est de monter un dossier cohérent auprès du tribunal administratif pour attaquer dans les délais (deux mois) le permis de construire. Pour cela il faut des soutiens de personnes compétentes. Après les premières démarches infructueuses auprès du comité de quartier, de la préfecture, de la direction urbanisme de la mairie, la dame en question et les habitants qui la soutiennent vont finalement voir le maire de secteur du 4ème et 5ème arrondissement de Marseille (droite RPR). Ce dernier assure son appui aux démarches des habitants de la traverse Force, tout en la prévenant que la mairie ne pourra y intervenir qu’indirectement : la construction de logements est un projet de l’OPAC Sud, bailleur lié au Département (gauche socialiste). Une pétition va circuler dans le voisinage et recueille plus de 200 signatures. Cette pétition est appuyée par le maire de secteur qui donne un avis défavorable au projet lors de l’instruction du permis de construire en avançant deux arguments : l’existence de problèmes de stationnement et l’avis négatif du Comité d’Initiative et de Consultation d’Arrondissement (CICA) en matière d’Urbanisme motivé par une présence trop massive de logements sociaux dans le 4ème arrondissement.

Les réunions de concertation, les articles dans la presse locale et les courriers envoyés à l’ensemble des habitants du secteur seront autant d’occasions pour le maire d’affirmer sa présence sur le terrain. On assiste ainsi une intrumentalisation politique très importante de l’opposition des habitants lors des successives réunions de concertation, renouvelée 2 ans plus tard lorsque les premières coulées de béton enracinent les fers qui armeront le futur bâtiment. Le projet finit donc par aboutir, les habitants ne pouvant plus bloquer un processus de construction déjà avancé, notamment du fait de l’épuisement des délais de recours rendant inattaquable le permis de construire.

Les élus acteurs de cette configuration conflictuelle ont jouent donc un rôle central au plus fort du mouvement de contestation l’opposition. Le conseiller général socialiste, plutôt favorable au projet, joue le « pompier de service ». Il représente la décision publique et explique la démarche et l’opportunité de l’implantation de nouveaux logements. A l’inverse, les élus opposés à la décision vont jouer souvent aux incendiaires. Tentés d’utiliser à leur profit la mobilisation des riverains, ils l’encouragent, mais surtout la maintiennent, parfois artificiellement, jusqu’à la veille des échéances électorales.

Logement HLM et représentations sociales des habitants. Les résultats de l’enquête statistique

Mobilisations des habitants et contentieux juridiques contre les projets de construction de logements sociaux semblent avoir fortement marqué l’esprit des élus et des techniciens des différentes administrations (de l’Etat et des collectivités locales). Convaincus d’une opposition systématique des habitants, confrontés aux discours récurrents sur la dégradation constante et l’insécurité des cités HLM, ils ont semblent souvent avoir tendance à attribuer aux habitants, et plus en général aux publics, la responsabilité du blocage des constructions. Or, une analyse plus approfondie des représentations sociales des habitants de la région Provence Alpes Côte d’Azur rendent la lecture beaucoup plus complexe. Notre enquête statistique auprès des habitants de la région PACA le montre de manière assez éloquente.

Présupposés et hypothèses d’une enquête statistique

Les études des administrations ont tendance à montrer que les résidents du parc social valorisent le logement social, et qu’à l’opposé les non-résidents le déprécient fortement. Notre enquête par questionnaire a été construite à partir de cette hypothèse : les représentations du logement social varient fortement en fonction de la pratique des individus, autrement dit le vécu du logement social influe fortement sur les représentations. Pour tester cette hypothèse, le questionnaire a été soumis à trois types d’individus :

-  des personnes ayant une forte pratique de l’habitat social, c’est-à-dire des résidents du parc social depuis 10 ans ou plus ;
-  un deuxième groupe ayant une pratique moins ancrée (des résidents depuis peu, d’anciens résidents ou des gens ayant un dossier d’attribution en attente ou ayant été refusé)
-  le troisième groupe n’ayant pas de pratique particulière du logement, c’est-à-dire des personnes n’ayant jamais été locataire du parc social et habitant dans des quartiers éloignés de groupes de logements sociaux ou résidant dans des communes ou le parc social est particulièrement peu développé [8]

Un point important dans notre méthodologie d’enquête est à souligner : l’utilisation fréquente de formulations indirectes dans les questions posées aux personnes enquêtées. Ce choix trouve son explication dans le fait que, à travers notre travail, nous avons essayé de démonter une idée reçue qui a fréquemment émergé de nos entretiens avec les logeurs et les élus : le logement social est assimilé aux grandes barres HLM des années 1960 et 1970, générateurs de problèmes sociaux récurrents. Ce raisonnement permet d’expliquer l’opposition et les recours en contentieux des riverains à partir de représentations sociales qui seraient déconnectées de la réalité des nouvelles opérations d’implantation. La réponse se trouve alors dans une communication efficace sur des opérations récentes et en axant le discours sur le bâti.

Notre intuition était au contraire que le bâti n’est pas le problème principal, dans la mesure où il fait consensus, mais que la véritable question à traiter est celle de la politique de peuplement : quelles populations met-on dans les logements sociaux ? La difficulté devenait alors pour nous de pouvoir laisser s’exprimer les discours stigmatisants sur les « familles à problèmes » ou les populations immigrées, sachant qu’ils sont fortement dépréciés dans l’espace public. En interrogeant les enquêtés sur les discours supposés de la population régionale, nous déculpabilisions la personne enquêtée et lui donnions la possibilité de lever un certain nombre de tabous dans ses réponses [9].

« Points de vue » et représentations sociales du logement

Le premier résultat de l’enquête a été plutôt inattendu : contrairement à nos attentes, il n’y a pas de différences significatives dans les réponses de nos trois groupes témoins. Ce résultat nous a d’autant plus surpris que le comité de suivi nous avait fourni des études comparables, commanditées par des logeurs, qui aboutissaient à des écarts significatifs.

L’explication se trouve en fait dans les méthodes employées et notamment dans la formulation des questions. La plupart des études montrant un écart entre résidents et non-résidents dans les discours sur le logement social s’apparentent d’enquêtes de satisfaction dans leur approche. Ainsi, les enquêtés sont interrogés sur leur habitat, donc leur intimité, qu’ils auront tendance à valoriser. En interrogeant nos interlocuteurs de manière indirecte, c’est-à-dire sur des opinions supposées de la population, nous leur avons aussi incidemment donné l’occasion d’objectiver leur rapport au logement social, c’est-à-dire de tenir un discours qui ne les implique pas dans leur intimité de locataire.

De ce fait, les résidents du parc social, en répondant au questionnaire, étaient dans la même position que les non-résidents : il leur était demandé de commenter des opinions ou de formuler eux-mêmes une opinion sur le logement social et l’action publique dans ce domaine, sans avoir à se positionner en tant que locataire. Seules des questions dans la partie identification, en fin de questionnaire, portant sur leur parcours locatif, les situaient de nouveau en tant que locataire du parc social.

Les déterminants habituels des enquêtes d’opinions, comme le revenu, la PCS ou le statut marital, ne sont pas apparues discriminantes de manière significative dans les réponses des enquêtés. Si bien que l’analyse statistique conduit à dresser un tableau diversifié des représentations sociales sur le logement social en région PACA, sans pour autant autoriser de dresser des profils types.

Ainsi, une question ouverte introductive a permis de montrer que la dimension sociale inhérente au logement social est bien perçue : une majorité de termes font référence à une mesure en faveur d’un public en difficulté ou en parcours d’insertions sociale (bas loyers, bas salaires, etc.) ; en revanche, aucune référence ou presque n’est faite à la thématique de la mixité sociale. Cette question a permis de souligner la pauvreté du vocabulaire employé pour exprimer les discours cherchant à valoriser le logement social. Ce constat contraste avec l’imagination dont ont su faire preuve les personnes interrogées lorsqu’elles souhaitent décrire leur ressentiment à l’égard des « cités » et de leurs habitants.

La question du bâti fait la quasi-unanimité : les HLM des années 1960 et 1970 ont été construits trop vite, sans penser aux futures conséquences sociales. Pour autant, on s’accorde sur les efforts plus récents des pouvoirs publics dans la construction, notamment en ce qui concerne le bâti et la taille des immeubles : les oppositions ou les recours en contentieux des riverains ne sont donc pas dus à une communication insuffisante sur la qualité des programmes d’implantation.

Au contraire, ce sont bien l’attribution des logements qui pose problème : près de deux tiers des personnes interrogées déclarent que si des riverains peuvent s’opposer à un programme d’implantation, c’est par peur de voir arriver « des familles à problèmes » ou « des étrangers » ; cependant, les différents motifs d’opposition sont jugés le plus souvent peu légitimes. Les discours sur la délinquance et la ghettoïsation dans les cités alimentent les fantasmes des riverains qui manifestent leur opposition en argumentant sur le bâti, faute de pouvoir exprimer publiquement leurs craintes réelles.

Conclusion

L’entrée des habitants dans les processus de décision publique est un phénomène de plus en plus constaté et commenté. En France, ainsi que dans d’autres pays occidentaux on constate la difficulté croissante des pouvoirs publics à mener à bien des projets d’aménagement du territoire face aux oppositions et aux revendications de collectifs d’habitants et d’associations.

Dans le secteur du logement social, ces nouveaux phénomènes renouvèlent les problématiques de l’action publique et des acteurs publics et privés. Les traditionnelles politiques publiques de l’habitat et la vocation du logement social en sont bouleversées et modifiées. Résumant le débat historique sur la vocation du logement social en France, Philippe Zittoun, remarque l’apparition d’un clivage, dans les années 1980, entre une coalition « sociale » et une coalition « mixité de l’habitat ». La coalition sociale considère que la problématique principale de la politique du logement est d’abord de permettre aux personnes les plus pauvres de se loger. La coalition mixité de l’habitat considère plutôt que la politique du logement doit d’abord empêcher les mécanismes de ségrégation responsables des problèmes dans les banlieues [10]. Cette dernière se positionne dans une très forte continuité avec la vocation universelle du logement social en France qui depuis les années 1950 a le souci de l’accession d’un public le plus large possible au logement HLM. Il est évident que les deux vocations sont aussi problématiques dans leur application concrète. Vouloir loger de manière prioritaire les plus pauvres dans les HLM risque de prolonger les logiques de ghettoïsation à l’œuvre dans certaines cités depuis les années 1960 et 1970 ; d’autre part, vouloir loger toutes les catégories sociales risque d’éloigner des HLM les familles en grande difficulté économique (qui ne sont pas solvables pour des organismes HLM en quête de rentabilité) et sociales (qui sont souvent mal perçues par d’autres habitants des mêmes groupes ou par les zones environnantes).

Or, les nouvelles politiques locales de l’habitat nous semblent remettre en crise les deux vocations à la fois. L’opposition des collectifs d’habitats et des élus locaux à l’implantation dans leur commune de programmes de logements sociaux pour des familles « lourdes » traduit la remise en question de la vocation sociale de l’habitat. Les maires qui acceptent plus récemment de redémarrer des programmes de construction d’HLM (contraints par les effets de la loi SRU et le discours ambiant sur la crise du logement) le font dans une logique de conservation sociale (« il faut loger les jeunes couples de notre commune »). Le ralentissement radical du rythme de construction d’HLM remet en discussion la vocation de mixité sociale et d’universalisme des HLM. L’accession du plus grand nombre de personnes et de catégories sociales aux HLM dans une phase de grande pénurie risque d’être compromis pour de longues périodes.


Notes

[1] Barou J., 1999, “Crise du logement, crise de société”, in Informations Sociales, n.27, pp.4-11 ; Ballain R. (dir.), 2001, L’état du mal-logement en France. Rapport annuel 2000, Paris, Fondation Abbé Pierre pour le Logement des défavorisés.

[2] Les communes de plus de 3 500 habitants (situées dans des agglomérations de plus de 50 000 habitants) ayant moins de 20% de logements sociaux doivent réduire cet écart en contribuant à la construction de logements sociaux.

[3] En 1999 par exemple, 52% des opérations des Bouches du Rhône faisaient l’objet d’un contentieux (17% des opérations du Var et 25% des opérations des Alpes-Maritimes faisaient elles aussi l’objet d’un contentieux).

[4] Certaines communes choisissent délibérément de payer une amende plutôt que de lancer un programme de construction de logements sociaux.

[5] Blondiaux L., Sintomer Y. (dir.), 2002, “Démocratie et délibération”, dossier spécial in Politix, n.57.

[6] L’enquête statistique menée par le CESSA en 2001-2002, intitulée « Image et acceptabilité du logement social auprès du grand public », est une commande de la DRE PACA. Ce travail devait préciser les représentations du logement social en Provence Alpes Côte d’Azur, la DRE voulant vérifier si le déficit en production de logements sociaux dans la région était dû, conformément au discours des élus, à une image trop dépréciée du logement social et au blocage quasi systématique des riverains d’un nouveau projet d’implantation. Le CESSA avait proposé de prolonger cette étude par un travail sur les représentations et les pratiques des élus et des aménageurs. Faute de commande et de financement, ce projet n’a pas pu être mené à bien à ce jour.

[7] La notion de contentieux évoquée est entendue de façon large : elle englobe des obstacles rencontrés par des opérateurs de logement social pour réaliser leur opérations qu’ils soient de nature purement contentieuse (recours engagé devant un tribunal ) ou pré-contentieuse (démarches diverses, formelles ou informelles, s’opposant à la réalisation du projet). Cf. ARHLM PACA et DRE PACA, Contentieux des permis de construire délivrés aux bailleurs sociaux. Journée régionale d’information et d’échange du 25 juin 1999, juillet 1999.

[8] 500 personnes ont été interrogées pour cette enquête

[9] Voici un exemple d’un tel type de questions :

[10] Zittoun Ph., 2000, “Quand la permanence fait le changement. Coalitions et transformations de la politique du logement”, in Politiques et management public, vol.18, n.2, pp.11-34